油耗積分和新能源汽車積分宜分開實(shí)施

    當(dāng)前，中國汽車行業(yè)面臨著減少對化石能源的依賴、溫室氣體與污染物減排控制、自主品牌核心競爭力提升等多方面挑戰(zhàn)。為此，國家在《節(jié)能及新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020）》中，把發(fā)展節(jié)能汽車與新能源汽車作為實(shí)現(xiàn)行業(yè)節(jié)能減排及自主創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的兩大戰(zhàn)略武器。
　　降低油耗與發(fā)展新能源汽車目標(biāo)需兼顧
　　燃料消耗量標(biāo)準(zhǔn)與管理是各國實(shí)現(xiàn)汽車節(jié)能降耗與技術(shù)升級的有效手段。為加速乘用車行業(yè)節(jié)能減排，中國制定了2020年5L/100km與2025年4L/100km 的油耗目標(biāo)，要求企業(yè)年均能耗下降6~9個(gè)百分點(diǎn)，這一目標(biāo)極具挑戰(zhàn)性。2016年起，中國開始實(shí)施第四階段油耗標(biāo)準(zhǔn)，國家規(guī)定新能源汽車可通過產(chǎn)量倍數(shù)及零能耗優(yōu)惠核算并入企業(yè)油耗計(jì)算，類似美國的新能源汽車超級積分（NEV Super Credit）。這樣既能降低節(jié)能目標(biāo)的難度，又可推動(dòng)新能源汽車發(fā)展。為了提高企業(yè)達(dá)標(biāo)的靈活性，國家過去三年一直在推動(dòng)油耗積分交易與獎(jiǎng)懲機(jī)制的落地，但鑒于中國汽車業(yè)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜以及多方利益的博弈，企業(yè)間積分交易規(guī)則尚未明確，違規(guī)懲罰手段也遲遲未出臺(tái)。由于缺乏獎(jiǎng)懲措施，企業(yè)應(yīng)用節(jié)能技術(shù)的動(dòng)力降低，近兩年實(shí)際燃料消耗量下降速度趨緩，部分自主品牌企業(yè)甚至因SUV銷量大增，導(dǎo)致整備質(zhì)量增加，油耗水平不降反升，不利于國家油耗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　同時(shí)，由于新能源汽車在使用階段可實(shí)現(xiàn)零排放，被國家視為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，也成為各城市控制污染物的核心手段。如今，中國已成為全球最大的電動(dòng)汽車市場，國家還提出了2020年500萬輛保有量與200萬輛的產(chǎn)能目標(biāo)。隨著2016年起補(bǔ)貼開始正式進(jìn)入退坡階段，目前新能源汽車積分管理與交易機(jī)制被認(rèn)為是后補(bǔ)貼時(shí)代促進(jìn)新能源汽車創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用與市場推廣最有效的政策工具。
　　總之，要實(shí)現(xiàn)降低油耗與發(fā)展新能源汽車雙重戰(zhàn)略目標(biāo)，需要兩手一起抓，而油耗積分與新能源汽車積分機(jī)制是兩個(gè)有效的政策補(bǔ)充工具。
　　油耗積分、新能源汽車積分與碳配額機(jī)制的異同
　　由工信部牽頭管理的油耗積分機(jī)制，最初是為了推動(dòng)傳統(tǒng)燃油汽車節(jié)能技術(shù)升級，增加企業(yè)達(dá)標(biāo)的靈活性而提出，它是基于現(xiàn)有的燃料消耗量標(biāo)準(zhǔn)體系所提出的管理辦法?？偟膩碚f，它合規(guī)對象與目標(biāo)明確、計(jì)算方法確定，企業(yè)也積累了一定的技術(shù)儲(chǔ)備，實(shí)施起來風(fēng)險(xiǎn)小，在中期內(nèi)可助力實(shí)現(xiàn)降低油耗，減少溫室氣體排放目標(biāo)。
　　新能源汽車積分機(jī)制，是受美國加州零排放汽車積分（ZEV）法規(guī)啟示，希望在中國推動(dòng)新能源汽車創(chuàng)新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一套新的政策方案。它依賴于新能源汽車技術(shù)發(fā)展與市場滲透度，有一定的不確定性，但從中長期來看，是汽車產(chǎn)品完全脫離汽柴油等化石燃料、實(shí)現(xiàn)污染物與溫室氣體減排的有效手段。
　　兩者均需由政府設(shè)立強(qiáng)制目標(biāo)、實(shí)施細(xì)則、監(jiān)管與懲罰機(jī)制，來確保政策實(shí)施；企業(yè)作為合規(guī)對象，需通過提升現(xiàn)有技術(shù)或開發(fā)新技術(shù)，抑或是購買市場積分來達(dá)到強(qiáng)制合規(guī)要求；而積分交易平臺(tái)則根據(jù)政府要求，依托市場，靈活交易。
　　日前，國家發(fā)改委出臺(tái)了《新能源汽車碳配額管理辦法》征求意見稿，以《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》為法律依據(jù)，解決了“身份”問題，把“新能源汽車積分”換成了“碳配額”的概念。
　　總的來說，油耗積分是以企業(yè)油耗降低量為單位引申的概念；而新能源汽車積分是根據(jù)新能源汽車技術(shù)、類型與零排放里程而定義，“積分”真正含義與內(nèi)在價(jià)值才是機(jī)制的核心，年度目標(biāo)、交易機(jī)制與獎(jiǎng)懲監(jiān)督等實(shí)施細(xì)則才是關(guān)鍵，也是新能源積分政策制定者需認(rèn)真思考的問題。
　　油耗積分與新能源汽車積分 合并或分開實(shí)施各有利弊
　　在國家發(fā)改委進(jìn)行碳配額征求意見之前后，工信部也于近日公布了《企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理暫行辦法》（征求意見稿）。油耗標(biāo)準(zhǔn)是影響汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性政策，同樣，新能源汽車積分政策或?qū)⒊蔀橄乱粋€(gè)對產(chǎn)業(yè)起到方向性、決定性的措施，兩個(gè)機(jī)制無論是合并還是分開實(shí)施與管理，都各有利弊。
　　1. 兩政策分開實(shí)施的利弊
　　從分開實(shí)施角度看，油耗積分機(jī)制與新能源汽車積分機(jī)制有各自的強(qiáng)制目標(biāo)、計(jì)算方法、達(dá)標(biāo)要求、交易規(guī)則及獨(dú)立的懲罰機(jī)制。在現(xiàn)有油耗核算中，新能源汽車可獲得產(chǎn)量倍數(shù)以及零能耗優(yōu)惠，油耗積分可以在企業(yè)間交易，但新能源汽車積分不可跨界來抵消企業(yè)不達(dá)標(biāo)的油耗負(fù)積分。新能源汽車積分交易作為獨(dú)立的機(jī)制，使企業(yè)通過市場購買積分或接受懲罰，與油耗積分沒有關(guān)聯(lián)。傳統(tǒng)汽車企業(yè)需要對兩個(gè)機(jī)制進(jìn)行合規(guī)，而規(guī)模以上的新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)一般來說均可以獲益。
　　分開實(shí)施的好處一是有利于節(jié)能技術(shù)的升級應(yīng)用，真正達(dá)到油耗目標(biāo)；二是有利于促進(jìn)新能源汽車企業(yè)加大投入實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新技術(shù)突破，獲得收益；三是油耗與新能源汽車目標(biāo)清晰明確，合規(guī)主體對各機(jī)制合規(guī)要求與不合規(guī)成本很清晰，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，特別是優(yōu)秀企業(yè)；四是有利于積分核算、監(jiān)管和處罰，減少企業(yè)“鉆空子”和其他不確定性風(fēng)險(xiǎn)；五是有利于實(shí)施效果跟蹤、評估和預(yù)判，找到癥結(jié)所在并及時(shí)調(diào)整與修正。其弊端在于前期準(zhǔn)備工作比較多，需要更多部門協(xié)調(diào)，提前構(gòu)建法律基礎(chǔ)工作和單獨(dú)的管理體系。此外，企業(yè)可能會(huì)面對兩個(gè)或者兩個(gè)以上的主管部門，增加了一定負(fù)擔(dān)。
　　2. 兩政策合并實(shí)施的利弊
　　從合并實(shí)施角度看，它把新能源汽車積分融合到現(xiàn)有的油耗積分機(jī)制中，兩機(jī)制雖然有各自的獨(dú)立目標(biāo)、計(jì)算方法、達(dá)標(biāo)要求，但積分交易規(guī)則與懲罰機(jī)制將進(jìn)一步融合。汽車企業(yè)只需要對融合機(jī)制進(jìn)行合規(guī)，面對一個(gè)政府主管部門。融合實(shí)施的關(guān)鍵是兩類積分價(jià)值如何定義、如何交換等，畢竟它們在本質(zhì)上是兩套不同的體系，含義也不同。
　　合并實(shí)施的優(yōu)勢一是有利于國內(nèi)新能源汽車企業(yè)的成長；二是沿襲工信部單一主管，減少部門間協(xié)調(diào)和溝通的復(fù)雜性；三是企業(yè)只需要面對一套管理辦法，執(zhí)行起來相對簡便。不過，由于新能源汽車除計(jì)入油耗優(yōu)惠核算外，其積分還可以二次補(bǔ)償油耗負(fù)積分，將稀釋油耗目標(biāo)，不利于節(jié)能技術(shù)升級應(yīng)用。此外，油耗與新能源汽車積分交換復(fù)雜，增大了科學(xué)設(shè)計(jì)油耗與新能源汽車比例的難度；兩政策目標(biāo)不一致，不利于企業(yè)制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略與配套技術(shù)方案。同時(shí)，合并實(shí)施有可能助長企業(yè)欺騙獲取積分與虛假交易行為，一定程度上保護(hù)了油耗不達(dá)標(biāo)企業(yè)的利益，增加了目標(biāo)實(shí)施的不確定性及政府監(jiān)管難度。
　　3. 現(xiàn)階段兩機(jī)制分開實(shí)施更有利于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)
　　以筆者之見，油耗積分與新能源汽車積分機(jī)制分開實(shí)施管理對油耗目標(biāo)與新能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更加有利，因?yàn)槠淠繕?biāo)清晰明確，積分計(jì)算與合規(guī)要求以及懲罰機(jī)制更清晰，能有效防止企業(yè)“鉆空子”，做到推優(yōu)淘劣。而合并實(shí)施雖然可沿襲現(xiàn)有的統(tǒng)一管理體系，但可能會(huì)由于目標(biāo)混淆，增大了政策科學(xué)設(shè)計(jì)、監(jiān)管等各方面難度，而達(dá)不到油耗與新能源汽車預(yù)設(shè)目標(biāo)。因此，筆者建議，在現(xiàn)階段兩個(gè)積分機(jī)制進(jìn)行分目標(biāo)單獨(dú)實(shí)施管理。等到經(jīng)過幾年發(fā)展，兩項(xiàng)政策機(jī)制、企業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備與市場接受度等各方面因素逐漸完善成熟，可考慮進(jìn)一步簡化管理，增加企業(yè)達(dá)標(biāo)的靈活性，適度進(jìn)行兩機(jī)制的融合。
　　對兩機(jī)制分開實(shí)施管理的建議
　　對于油耗積分與新能源汽車積分機(jī)制分開實(shí)施管理，筆者還有幾點(diǎn)建議。
　　第一，要逐步減少油耗機(jī)制中新能源汽車的產(chǎn)量倍數(shù)與能耗優(yōu)惠核算，最終實(shí)現(xiàn)新能源汽車與傳統(tǒng)汽車產(chǎn)量均等對待。在能量消耗上，應(yīng)以全生命周期理論為原則，按實(shí)際情況折算，讓國家燃料消耗量目標(biāo)更加清晰與明確。
　　第二，從法律依據(jù)和管理成本上考慮，新能源汽車積分交易可依托碳交易管理系統(tǒng)，但應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立體系，不受碳配額制約，建議由國家和地方碳權(quán)或排污權(quán)交易所、交易中心管理。
　　第三，新能源汽車積分的定義與定價(jià)是關(guān)鍵，不能簡單地以碳價(jià)為基準(zhǔn)。新能源汽車積分與碳配額在本質(zhì)上存在很大差異，新能源汽車積分應(yīng)根據(jù)汽車產(chǎn)品類型而確定，需要建立健全碳配額指標(biāo)與新能源汽車積分的對應(yīng)關(guān)系。國家發(fā)改委文件提及的“新能源汽車碳配額”雖根據(jù)減碳量來定義，但并沒有明確與新能源汽車積分的關(guān)系。
　　第四，新能源汽車積分應(yīng)回歸零排放的本質(zhì)與定義。筆者認(rèn)為，積分定價(jià)還應(yīng)考慮以下內(nèi)容：一是減碳量；二是常規(guī)污染物減排量，包括CO（一氧化碳）、NOx（氮氧化物）、HC（碳?xì)浠衔铮?、PM2.5、PM10、炭黑等；三是對健康的影響；四是新能源汽車研發(fā)成本；五是新能源車企新建成本。新能源汽車積分價(jià)格將決定新能源汽車交易的有效性與持續(xù)性。
　　總之，任何新政策方案的出臺(tái)不能閉門造車，要廣泛且公開征求利益相關(guān)方意見，包括政府主管部門、行業(yè)專家、智庫和汽車企業(yè)的意見，進(jìn)行深入地科學(xué)評估與模擬，以國家節(jié)能減排為根本利益，堅(jiān)持油耗目標(biāo)與新能源汽車目標(biāo)并重，不可顧此失彼。