NEV碳配額/CAFC政策 將使中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)生翻天覆地變化

     [摘要] “第一個觀點是這個問題十分重大，第二個觀點是這個問題所處的困難是前所未有的”。工信部產(chǎn)業(yè)政策司原副巡視員李萬里這樣表述。
8月11日國家發(fā)改委毫無預(yù)兆的發(fā)布了一個看似要接檔新能源汽車補貼的政策《新能源汽車碳配額管理辦法》，仔細閱讀條例發(fā)現(xiàn)該政策與此前熱議的ZEV及CAFE政策并不完全相同，那么它們之間存在怎樣的關(guān)系呢？它們對未來汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展有何影響呢？“第一個觀點是這個問題十分重大，第二個觀點是這個問題所處的困難是前所未有的”。工信部產(chǎn)業(yè)政策司原副巡視員李萬里這樣表述?？梢?，這些政策對中國汽車產(chǎn)業(yè)未來幾十年的發(fā)展將至關(guān)重要，不僅是對新能源汽車產(chǎn)業(yè)，對整個汽車產(chǎn)業(yè)同樣意義深遠。
    深度 | NEV碳配額/CAFC政策 將使中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)生翻天覆地變化
    明確了重要性，筆者來介紹一下上面提到的三個名詞：NEV碳配額、ZEV、CAFC，以及它們之間存在什么樣的關(guān)系。
    NEV碳配額管理：全稱為《新能源汽車碳配額管理辦法》，這個政策是國家發(fā)改委在8月11日發(fā)布的征求意見，目前只是一個管理框架和思路，并沒有細則。這條政策的主要目的是加強對汽車溫室汽車排放的控制和管理，加快新能源汽車發(fā)展。政策制定的依據(jù)是碳排放權(quán)交易管理有關(guān)法規(guī)及《節(jié)能及新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012)》。要求2017年試行，2018年正式施行。
    這條政策的針對對象為中國汽車生產(chǎn)企業(yè)及進口汽車總代理商。國家有關(guān)部門會按照燃油汽車企業(yè)規(guī)模制定其應(yīng)繳的新能源汽車碳配額，企業(yè)應(yīng)達到這個碳配額要求，具體可以通過生產(chǎn)和進口新能源汽車獲得新能源汽車碳配額，或者通過配額市場交易獲取新能源汽車碳配額，每年達不到的企業(yè)要被罰以前一年配額市場均價的3-5倍的罰款(管理部門、碳配額標(biāo)準(zhǔn)及配額市場均價還待細則發(fā)布)。
    ZEV積分政策：ZEV政策是美國加州在1990年出臺的，目前在減輕空氣污染、減少溫室汽車排放及推動零排放汽車技術(shù)發(fā)展方面已取得較好的效果。主要思路是確定每年零排放汽車積分比例，然后與車廠的銷售總量相乘，計算出這一年該車廠應(yīng)達到的零排放汽車積分。對達不到的企業(yè)每個積分按照5000美元進行處罰，而有多余積分的企業(yè)可將積分賣給其他企業(yè)。ZEV政策的核心是對廠家規(guī)定了強制性的ZEV占比要求，同時創(chuàng)建了一個市場允許富余積分的買賣，這個交易為特斯拉的扭虧為盈起到了較大的作用。
    CAFC政策：是美國CAFE政策在中國的叫法，即企業(yè)平均燃油經(jīng)濟性法規(guī)。主要目的是為了推動傳統(tǒng)燃油汽車節(jié)能，思路是國家按時間階段(2012-2015年是第三階段，2016-2020年已是第四階段)制定相應(yīng)的油耗目標(biāo)，對沒有達到目標(biāo)的企業(yè)實行處罰。在2011年12月30日，《乘用車燃料消耗量評價方法及指標(biāo)》GB27999-2011由中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)公告2011年第22號批準(zhǔn)發(fā)布，2012年1月1日起實施。雖然在2012年關(guān)于燃油經(jīng)濟性的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)出臺，但是管理辦法一直在起草當(dāng)中，目前對未達標(biāo)企業(yè)的懲罰措施尚不清晰。
    NEV碳配額、ZEV、CAFC三者什么關(guān)系呢？簡而言之，為了借鑒加州的ZEV積分政策，中國最開始研究中是取名為NEV積分，探索在中國實施路徑時形成了兩種中國化改進方案：一種是將NEV積分轉(zhuǎn)換為NEV碳配額，之所以進行這個轉(zhuǎn)換，既是為了借助碳排放權(quán)交易條例解決中國實施的法律依據(jù)問題，也是為了推動交通領(lǐng)域的溫室氣體減排，也可以說是單獨實施ZEV積分政策；另一種是將NEV積分加入到研究中的企業(yè)平均燃料消耗管理辦法中，希望合并實施后畢其功于一役，一個政策既能推動節(jié)能，又能實現(xiàn)鼓勵新能源汽車發(fā)展的目的，也可以說是CAFE和ZEV二合一方案。
    講清楚這兩個政策的淵源，筆者再來詳聊一下它們的主要區(qū)別。ZEV積分政策和CAFC政策合并實施還是分開各自實施，兩種實施方式有何區(qū)別呢？
    合并實施：在油耗管理體系中，加入新能源汽車比例要求，企業(yè)若無法實現(xiàn)油耗目標(biāo)可以通過購買新能源汽車富余積分來抵消油耗負積分。它的優(yōu)點在于可以通過一個政策將燃油汽車減排和新能源汽車推廣都兼顧了，而且對于企業(yè)來講有更高的靈活性，可以根據(jù)其意愿選擇生產(chǎn)新能源汽車或降低油耗來達到標(biāo)準(zhǔn)。缺點在于，第一，油耗積分和NEV積分都是不同的計算規(guī)則、計量單位可能也不一樣，油耗和新能源汽車積分交換值可能是政府直接賦予的，確定這個值非常復(fù)雜，需要科學(xué)設(shè)置比例，這個比例稍微設(shè)計的不恰當(dāng)都有可能導(dǎo)致兩個法規(guī)會互相影響；第二，兩個政策本身都很復(fù)雜，如果放在一起則會加大積分計算及交易難度；第三，由于新能源汽車可抵消高油耗產(chǎn)生的負積分，這可能會使得部分企業(yè)降低改進油耗的動力；第四，對推動新能源汽車推廣效果可能不佳，美國的CAFE政策中也覆蓋推廣新能源汽車相關(guān)內(nèi)容，但在實施后并未對美國新能源汽車推廣起到推動作用。
    獨立實施：類似于美國加州的做法，油耗管理與NEV積分管理不交叉，汽車企業(yè)既要遵守油耗法規(guī)，又要同時執(zhí)行積分法規(guī)。通過以上論述的合并實施的缺點，可以了解獨立實施更有利于直接評價油耗管理及新能源汽車推廣的效果，也可以更好地監(jiān)督兩個政策的實施，簡而言之就是保證效果。美國是在全國實施CAFE，但只有加州率先實施了ZEV積分政策，2015年加州電動汽車占到全美市場的54%，由此可見，直接管理燃油汽車節(jié)能的CAFE法規(guī)在推動電動汽車發(fā)展方面效果不顯著，單獨實施的ZEV對電動汽車汽車發(fā)展導(dǎo)向更明顯。缺點是單獨管理要出臺專門的管理政策，獎懲措施也要探討明確。
    究竟該怎么辦？8月13日，能源與交通創(chuàng)新中心召開了關(guān)于CAFC和NEV的圓桌討論會，參會的專家們、企業(yè)代表們表達了他們的一些觀點。
    國家科技部863計劃電動汽車重大科技專項特聘專家王秉剛：兩個方案到底是分別實施還是合并，我還沒有想好，這兩個側(cè)重點各有不同，但都是鼓勵發(fā)展新能源汽車。如果把這兩個辦法放在一起弄成一個辦法，對企業(yè)可能比較簡單，也不必去面對很多部門。那么，如果合并實施，對傳統(tǒng)車油耗沒有要求，我認為平均油耗的辦法是必須要實施的，只是怎么來控制，需要思考。
    工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策司原副巡視員李萬里：我的觀點是國家對汽車行業(yè)的要求是：必須把碳排放降下來，必須調(diào)整能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、大幅度減少傳統(tǒng)能源汽車，只要達到了這兩個目的，用什么辦法都可以。我建議在CAFE的辦法里不要輕易的把新能源作為一種參數(shù)來比較。
    中汽中心新能源汽車與財稅政策研究室主任劉斌：我有五方面的淺顯認識：第一，推進節(jié)能管理和新能源汽車發(fā)展都是汽車行業(yè)發(fā)展義不容辭的任務(wù)，都必須堅持，傳統(tǒng)汽車節(jié)能技術(shù)進步和新能源汽車普及既是汽車行業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須承擔(dān)的社會責(zé)任，也是提升我國汽車行業(yè)競爭力必須著力的兩個途徑；第二，國外好的政策在中國也可能水土不服，在借鑒加州ZEV積分政策的過程中，無論是和碳掛鉤還是和油耗結(jié)合，都是中國政府管理部門結(jié)合現(xiàn)有的管理基礎(chǔ)積極研究進行的創(chuàng)新，都值得肯定；第三，無論是美國聯(lián)邦的CAFE還是加州的ZEV，任何一項政策都是比較復(fù)雜的，美國從1975年實施CAFE、加州從1990年實施ZEV積分政策，實施過程中也不是一帆風(fēng)順的，我們在引進過程中要對其在中國實施的難度做好充分的預(yù)估，行業(yè)一直期盼的油耗管理辦法為什么多年未出臺，我個人認為是由于這套管理是從以前的事前管理向事中事后管理的轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變對中國汽車行業(yè)管理是個巨大的挑戰(zhàn)，管理難度大大增加了；第四，在中國制定出臺一項汽車政策太不容易了，因為需要考慮的方方面面太多了，既要推進節(jié)能減排、環(huán)保，又要支持自主品牌汽車發(fā)展、建設(shè)汽車強國，還要拉動內(nèi)需、帶動就業(yè)，這些不同的目標(biāo)有時是互相沖突的，譬如經(jīng)濟形勢不好拉動內(nèi)需要鼓勵汽車消費，但為了降低尾氣排放、治理擁堵最好大家都不買車，所以政策制訂必須確定其首要目標(biāo)，政策導(dǎo)向必須明確、鮮明，一項賦予多項目標(biāo)的政策最終放空的可能性較大；第五，無論是獨立還是結(jié)合實施，對政府管理來說都面臨著四大挑戰(zhàn)：如何加強行業(yè)監(jiān)管能力減少數(shù)據(jù)造假的可能性、依靠什么法規(guī)為政策實施提供法律保障、政府部門如何從依靠行政管理向利用市場轉(zhuǎn)變以避免剛性管理措施的夭折、在新能源汽車市場仍面臨較大不確定性下如何設(shè)定比較靠譜的強制比例。結(jié)合以上五點基礎(chǔ)認識，我的觀點是服從于推進節(jié)能管理與新能源汽車發(fā)展這兩個目標(biāo)，在這兩項政策單獨實施難度就已經(jīng)足夠大的情況下，獨立分別實施更好，因為這樣目標(biāo)更明確，沒有人為增加實施的難度，避免兩個政策疊加在一起相互影響而導(dǎo)致節(jié)能目標(biāo)或新能源汽車目標(biāo)落空，也便于各自追責(zé)。
    中國電動汽車百人會副秘書長王賀武：我是主張這兩個方案是不能合并的，因為我們算過，一旦合并，按照以前一輛新能源汽車比五輛車，也就是它的倍增效益去算的話，在2015年6.9升油耗不變的情況下，只要到2020年，每個企業(yè)有10%的車輛使用新能源汽車，就達到了目標(biāo)。實際上，這對于節(jié)能減排來講是效果很差的，因為你一個新能源車不可能像傳統(tǒng)車一樣跑出五輛車的效果，實際的效果是達不到的。從這個角度來講，最后要上升到一個更高的角度，為什么要做CAFE，為什么要做NEV這個方案，最終的結(jié)果就是要讓汽車的能耗能夠在2030年到2035年達峰。我們在糾結(jié)是合在一起搞還是分開搞，主要是顧慮是否能夠有利于實現(xiàn)這一目標(biāo)。
    清華大學(xué)車用能源研究中心副主任歐訓(xùn)民：我的想法是，對在座的企業(yè)而言，不管將來是分還是合，其實企業(yè)最好的行動是把兩個事情都做好。就是說分與合還得好好研究，不要急于搞在一起，要不然最后真正發(fā)現(xiàn)這個東西不可逆的時候就麻煩了。我個人的意見是先慢慢來。
    能源與交通創(chuàng)新中心創(chuàng)始人安鋒： 我們認為分開會更好一些，一方面有利于堅定CAFC目標(biāo)，真正實現(xiàn)石油安全，碳排放達峰及空氣質(zhì)量大幅改進的中短期目標(biāo)，同時降低鉆空子，Gaming和不確定性風(fēng)險。目標(biāo)清晰，降低了一些復(fù)雜性，同時我覺得對于后續(xù)的評估和跟蹤，包括目標(biāo)調(diào)整都會比較有意義。當(dāng)然傳統(tǒng)汽車可能會面臨更大的油耗壓力，而且前期需要更多部門協(xié)調(diào)。新的政策出臺不能閉門造車，要廣泛征求利益相關(guān)方意見，包括其他政府主管部門，汽車企業(yè)，和行業(yè)專家的意見，要以國家節(jié)能減排和促進新能源汽車發(fā)展并重為戰(zhàn)略目標(biāo)，不可顧此失彼，更不能受部門利益爭執(zhí)所左右，忘記了實施ZEV積分交易初衷！
    兩家企業(yè)表示：融合不融合不是純技術(shù)問題，是一個路線上怎么樣更好，企業(yè)不一定關(guān)心融合還是分別實施，實際上真正企業(yè)最關(guān)注的，是里面的參數(shù)設(shè)置和交易方法，到底細節(jié)怎么設(shè)置，現(xiàn)在這部分感覺還是比較模糊，特別希望政策盡快落地，給車企留足夠的準(zhǔn)備時間，我們盡量做好企業(yè)的合規(guī)。
    也有企業(yè)提出，關(guān)于CAFC的管理行業(yè)基本認可，到2020年的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)出臺，企業(yè)也按照要求在進行準(zhǔn)備，而新能源汽車發(fā)展的未來不確定性太大，誰能看出來新能源汽車市場未來能達到多少？所以對新能源汽車的鼓勵和處罰最好單獨進行。
    雖然在圓桌會議的結(jié)束，各位專家及代表們并未形成一致的觀點，但是有一點達成了一致，就是：關(guān)于NEV碳配額、CAFC這兩個政策該如何實施對中國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，需要被廣泛的關(guān)注及討論。